张学兵同志在浦东新区社区建设推进会上的讲话

来源:百度文库 编辑:16楼社区 时间:2019/10/24 05:53:08

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张学兵同志在浦东新区社区建设推进会上的讲话

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(2007年7月27日)

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同志们:

今天会议的定位是“推进会”,关键词是“社区建设”。就社区建设,这几年我们开过不少会,社区建设也取得了不小的成绩。所谓“推进会”,就是要加把油、添把柴,使成功之火烧得更旺,使薄弱环节得到改进,使工作水平得到提高。社区建设的推进,方方面面都有责任有义务,所以,今天会议的出席面也比较广,请街镇社区科长、部分居(村)委主任代表也参加。希望通过今天的会议,大家能够进一步认清当前社区建设的形势,能够形成更多的共识,社区建设能够凝聚更强大的合力。

刚才,陆家嘴功能区管委会、川沙新镇和金杨新村街道分别就如何发挥街道办事处的综合协调作用、推进社区共商共治以及居民自治作了交流发言,都讲得很好,有事例、有总结、有措施、有思路,从不同侧面反映了对社区建设的探索与思考、成效与经验,当然也讲到工作中还存在的一些问题,听了很受启发。希望大家加强总结、加强交流,加大工作力度,共同把社区建设提升到一个新的水平。下面,围绕完善社区服务、促进社区建设、深化社区自治,讲四点意见。

一、站在改革与发展的高度,充分认识完善社区服务、促进社区建设、深化社区自治的重要意义

社区是城市的单元,是市民生活共同体。只有一个个社区成熟了、祥和了,一个城市的发展才有坚实的社会基础。广义的社区建设,包含了完善社区服务、促进社区建设、深化社区自治等非常丰富的内容。在我国全面建设小康社会、努力构建社会主义和谐社会的历史征程中,强调社区建设的重要意义,无论从哪个角度来看,都不为过。

(一)社区建设是加强社会建设的重要组成部分。胡锦涛总书记在中央党校省部级干部进修班发表的重要讲话中指出,“社会建设与广大人民群众的切身利益紧密相连,必须摆在更加突出的位置”。市第九次党代会也重点讲到“四大建设”的问题,对社会建设提出了很高的要求。社会建设的主要范畴包括五个方面,一是社会事业,二是社会建设基本制度,三是社会公平与公正,四是社会秩序与规范,五是社会管理水平,所有这些方面,社区和社区建设都是重要的工作落脚点和抓手。我们经常讲的社会主义现代化建设,是社会的整体提高和全面发展,是社会各个方面的全面提高,是社会各项因素的相互协调、契合,而这些目标的实现,社区建设都是重要的风向标。社区建设的水平,很大程度上反映了我们社会建设的水平,也反映出我国现代化建设的水平。

(二)社区建设对改革发展具有重要支撑作用。改革开放以来,我国的发展经历了三个阶段:第一阶段,是启动经济体制改革,通过分权让利激活地方政府和国有企业的活力。这一阶段,整体来说是在计划经济体制的框架内运行,社会尚未获得成长;第二阶段是建立社会主义市场经济体制,使市场成为配置资源的主要机制,同时多种所有制企业都获得成长和认同,对外开放获得长足进展,社会开始成长;第三阶段是市场经济进一步完善,对外开放取得突破性进展,社会迅猛成长,但社会问题也日益凸显。

如果说,我国第一阶段的发展靠的是通过释放体制力量获得发展动力,第二阶段的发展靠得是通过体制突破和政策推动来获得发展动力,那么,第三阶段的发展就必须通过综合性的制度创新来获得发展动力。因为,随着社会迅猛成长和全球化进程的加快,第三阶段我国的发展已经不是简单的经济问题了,而是必须综合考虑经济、政治、文化和社会协同发展的问题。在新的时代背景特别是全球化、市场化加速发展的背景下加强社区建设,既是对外在环境变化的积极因应、也是为我国经济社会的持续健康发展、为确保社会稳定提供一种有力的支撑。

(三)社区建设对于政府转变职能、提高效能具有重要影响。政府职能的转变和界定,有经济发展、政府自身改革等原因,而提高行政效能、讲究政府成本,是其中的核心因素。

一个社会之所以需要政府,就是期望通过政府的权威,节约各类交易成本,维护和实现社会公平公正。无论何时,相对于人的生存和发展的需要,资源终归是有限的,这会导致竞争。因而,就必须由政府主持公道,建立起理性的、公平的规则来予以制衡。与此同时,社会也必然要求政府能够做到“又好又快又省”。

一个讲究成本、富有效率的政府是市场经济的要求,也是可持续发展的要求,更是社会公众的要求。政府成本与效能的高低与政府职能的界定息息相关。政府职能为什么要转,转成什么,哪些归政府,又有哪些属于社会或市场,主要取决于政府效能和交易产生的边际成本。当政府的效能和交易成本等于经济组织或社会组织的效能与交易成本时,政府的职能界限就应到此为止。大量实践证明,完善社区服务、促进社区建设,对于厘清政府职能,提高政府行政效能和降低政府行政成本,既有现实的必要性,又有深远的意义。

(四)社区建设对于社会管理模式创新提供重要参照。选择哪一种管理模式,将决定政府职能转变、“重塑政府”的不同的发展途径。一般来说,从社区管理活动主体的差异出发,可以把管理模式分为三大类:政府主导型、市场主导型、社区主导型。

政府主导型管理模式是以政府为核心,在现阶段,城区是以区委、区政府的派出机构——街道党工委和办事处,农村是以镇政府为主体;在基层群众性自治组织、社区单位、中介组织、社会团体等多种社区主体的参与下,共同实现对社区事务的管理。这种管理模式的优点是:有坚实的政治、经济资源作依托,条块结合、以块为主的行政管理网络在社区建设与管理中发挥了主导作用,社区管理目标能够较好地实现。缺点在于,这种政府办社会的方式降低了政府的工作效率,增加了政府的财政负担,致使基层不堪重负,同时也有导致政府机构过度膨胀的可能。

市场主导型管理模式主要是指在城市综合开发的基础上,与社会主义市场经济体制相适应的一种经营性管理模式。该模式的优点是,社区建设与管理中引入了市场因素,管理效率高。其缺点是,市场化运作的管理模式不能涵盖所有的社区管理项目,所以不是一种完整的社区管理。

社会主导型管理模式也可称为社区居民自治模式,主要是指以社区居民为核心,联合社区内各种主体,共同参与社区事务的管理,实现民主自治。该模式的优点在于能够调动社区内居民广泛参与的积极性,使居民真正成为社区的主人,管理自己的事务,有利于社区居民对社区认同感、归属感的形成,有利于形成良好的社会风尚。

从浦东乃至全市、全国目前的社区管理模式来看,整体上主要还是政府主导型的,政府运用行政力量直接管理社区具体事务。今后,随着社区建设的深入推进,社区管理模式必将有更多的创新选择。在完善社区服务促进社区建设的过程中,政府主导型的管理模式将受到挑战,社区居民自治模式将越来越多的得到社会认同。

二、从实践与探索中提炼经验、寻求规律,为完善社区服务、促进社区建设、深化社区自治提供有力指导

近年来,在区委、区政府高度重视以及社会广泛参与下,各部门、街镇按照市、区关于社区建设试点工作的要求,精心组织、大力协作,社区建设取得了很大进展。主要体现在以下四个方面:

一是健全组织,完善自治,初步构筑了社区组织体系。各街镇紧紧抓住社区体制和制度创新等关键环节,积极构筑以社区党组织为核心的社区组织体系。比如,探索社区党建新的组织形式,不断扩大党在基层社区工作的渗透力。各街镇在社区整合及培育过程中,同步调整设置社区党组织,加快了在新经济组织和新社会组织中建立党组织的步伐,加强了对社区离退休党员、流动人口党员、下岗失业党员的管理和服务,把党建工作延伸到社区的每个角落。又如,积极推进群众性自治组织建设,完善居(村)民自治制度。目前,社区协商议事听证会议制度已普遍建立,社区民主选举的制度化、规范化程度进一步提高。

二是转变职能,理顺关系,初步形成了社区建设新的工作运行机制。各街镇以转变政府职能为重点,努力理顺社区各种关系,为社区建设积极营造良好的环境。一方面在理顺基层政府与社区组织关系方面进行了积极探索。不少试点街镇,比如川沙新镇、潍坊新村街道、陆家嘴街道等,本着工作重心下移、权随责走、费随事转的原则,增强了指导意识、服务意识和责任意识,不断改进工作方式和方法,积极推动政府行政功能和社区自治功能的协调互动,并取得了成效;又如,唐镇、北蔡镇率先开展机构改革试点。特别是配合政府职能转变,充分发挥街道办事处社会管理综合协调作用,东明路、浦兴路街道先试先行,探索剥离经济管理职能,强化公共管理和公共服务,各部门也落实专业力量,积极配合街道的改革,为今年在12个街道全面推广打下了基础。另一方面初步理顺了社区内部各类组织的关系。目前,浦东社区自治组织与其他社区民间组织、物业管理服务机构、业主委员会和驻区单位,普遍建立了指导、协商、互补、监督机制,一个按照条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建,组织动员社区内各方面力量共同推进社区建设的新格局基本形成。

三是加大投入,拓展功能,初步构筑起以社会互助为基础的社区服务体系。各街镇始终坚持以人为本、服务居民的宗旨,把社区服务作为社区工作的基础和核心,较好地满足了居民需求。加大了“三个中心”建设的力度。潍坊新村、川沙、三林等街镇正积极推进社区事务受理中心的“一口”受理,其他街镇也正在努力由“一门”向“一口”发展。加大了社区服务的统筹规划力度,拓展了服务领域。社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安、社区就业和社区保障等服务项目普遍展开,多种形式的便民生活服务圈不断涌现,社区居民看病就医、文化娱乐、环境美化和治安、就业等需求得到不同程度的满足。改进了社区服务的方式和方法。各街镇加大了政府购买服务的力度,在社区配备了劳动保障、计划生育、卫生保洁、社会治安等协管员,使社区服务的社会效益明显增强。

四是优化队伍结构,提高整体素质,初步建立了一支适合浦东实际的社区工作队伍。各街镇紧紧围绕社区工作队伍素质的提高,注重选人机制、用人机制、育人机制和留人机制建设,一支以社区党组织、居(村)委会成员为骨干,社区工作者和社区志愿者为补充的社区工作队伍初步建立。通过去年的换届选举,一大批思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的居(村)民被选进了自治组织。一些街镇积极探索培育专业社工队伍,社区志愿者队伍建设也在快速发展中。

总之,经过几年来的努力,浦东社区建设取得了阶段性成果,为满足群众生活需求,加强社会管理,维护社会稳定,发展基层民主,促进社会进步,发挥了积极作用。社区日益成为浦东基层管理的平台、服务居民的平台和开展社会工作的平台。但我们也应当清醒地认识到,随着浦东的大开发、大建设以及利益格局的大调整,完善社区服务、促进社区建设,转变政府职能、创新政府管理,还面临着不少新情况、新问题。

一是社区公共领域的发育和发展对社区管理提出了新的挑战。随着社区与社会公共活动领域扩大化,人们在寻找到温馨舒适的家的感觉之后,又渴望新的人际交往空间、人际交往活动。近年来,在浦东各社区出现的文体社团、协会以及社区居民基于共同兴趣组成的各类自发性活动群体,社区内的会所、文化活动中心等等,都是社区公共领域发育的标志。如在小陆家嘴仁恒滨江、金桥碧云国际等社区,由于入住居民国籍、地区、人种的差异,一方面是异质性、个性化突出,他们都有私人的空间,同时,又希望社区能提供成熟的公共领域,以满足人性的社会化需求。在社区公共领域,街镇如何体现执政党的意图,落实执政党的任务?如何创新工作方法和手段,引导社区公共领域健康发展?这些都是社区建设面临的新的挑战。

二是在社区居民民主自治的程度不断提高、民主自治的领域不断拓展的情况下,街镇面临着如何主导社区民主政治,巩固执政基础的问题。从浦东一些社区民主政治的实践看,主要有两个值得注意的趋势:一是民主自治的民主内容要求与居民维护自身利益的关系越来越密切;二是自治化的程度高,居委会和业主委员会选举的竞争性将越来越强,居委会尤其是业主委员会作为自治主体的意识越来越明确。区委、区政府提出把加强社区管理作为推进社会管理的抓手,社区管理的实质是自主管理、民主监督、共同参与的新型社会管理的一个缩影。社区民主自治、民主管理的要求与中国特色社会主义民主政治的本质是完全一致的。问题在于我们如何善于把握这一新的基层民主政治发展的趋势,提高主导基层民主的能力,这是面临的又一新的挑战。

三是社区居民的异质性、多样化倾向,使社区的公共需求不断增加,街镇在这一领域的工作面临着如何主动适应、满足社区居民的需求问题。过去,社区居民的社会生活显现着以统一性和集中化为特征的组织化状态。但是在一些新建社区或商品房、高档住宅楼较多的社区,居民的来源和构成将发生巨大变化,其社会生活需求的个性化、多样化更明显,满足个性化、多样化需求的非组织化趋势日益突出。据有关部门对一些高档住宅楼预测,今后社区内商界人士、高级从业者和技术管理层人士将占85%以上;艺术家和民间收藏家约占10%;社区内高档聚居区居民中57%左右的人将为境外人士。街镇如何以其组织化的优势,整合社区的公共资源,来满足不同国籍、不同地区居民的需求,以利于进行社区教育、居民生活技能培训、劳动服务等公益性活动的开展?如何通过社区内的社团、协会、团队筹群众组织,适应社区居民社会生活个性化、多样化的趋势,使街镇在社区发挥出最大限度的亲和力,争取最大范围的群众。

四是在城市社会管理机制进一步创新的情况下,街镇面临着如何主动适应和创造新社区的治理结构问题。市委指出:“适应体制转换和社会转型的需要,切实加强社会管理,充分发挥政府、社会组织、市民等多方面的积极性,逐步形成以政府管理为调控、社会组织为主导、市民协同参与的社会管理新机制,积极探索适应特大型城市特点的社会管理新路”。过去的提法是“政府主导、社会组织参与”,按照这一崭新的思路,今后将逐步形成一个新的社会管理机制和社区治理结构。在新的社会治理结构中,政府行政组织不再是唯一的管理中心,各种社会组织将在政府调控下承担越来越多的社会管理职能,发挥重要作用,街镇根据新的社会管理机制的要求,如何主动适应和创造新的社区治理结构?在这一新的结构中的定位和功能是什么?社区内的党组织又如何依托新的社区治理结构,巩固和扩大党的执政支撑体系?这些问题,都需要在实践中深入研究。

五是在社区管理建设过程中,由于浦东在城区与农村、高档住宅区与普通住宅区、本地社区与国际化社区之间存在较为明显的差异,有关部门、功能区、街镇面临着如何积极应对发展的不平衡,如何针对不同的社会阶层、社会群体有效开展工作的问题。

总体来讲,面对新情况、新问题,各部门、功能区和街镇认真应对,积极进取,在完善社区服务、促进社区建设的实践中,积累了不少经验,值得认真总结。

一是必须服从服务于浦东的发展大局。这是强化社区建设和社区服务的关键。只有服从服务于浦东的发展大局,紧紧围绕加快实现“四个率先”、加快建设“四个中心”的目标,紧密结合“三个浦东”发展战略,找准结合点、切入点,着力解决区委、区政府高度重视、社会普遍关注的突出问题,切实保障人民群众基本生活权益和民主政治权利,社区建设和社区服务才能在经济社会发展全局中发挥重要作用,取得应有的地位。

二是必须始终突出民生主题。关注民生,是区委、区政府工作重点所在、感情所系,也是各部门、街镇工作职责所在、使命所系。只有始终坚持以民为本、为民解困,把着眼点高度集中到解决民生、落实民权、维护民利上,优先安排、重点解决困难群众基本生活问题,推进社区建设、完善社区服务才能得到社会的认可、居民的肯定。

三是必须广泛动员社会力量参与。社区建设和社区服务工作的群众性、社会性很强,做好这项工作,需要社会力量的有力支持和广泛参与。政府不是全能的,政府的能力是有限的,只有坚持政府主导和社会参与相结合,各部门、街镇在履行自身职责的同时,不断加大社会开放度、增强社会透明度、扩大社会参与度,积极引导和吸纳社会力量参与,聚集和整合全社会的人力、物力和财力资源,才能不断壮大社区建设发展的力量。

四是必须坚持改革与创新。改革是转变政府职能、推进社区建设的动力,制度建设是保障。面对不断发展变化的新形势、新情况,只有坚持与时俱进,不断创新工作思路,改进工作方法,用改革的办法解决深层次的矛盾和问题,适时调整完善有关政策,注重制度创新,形成长效机制,才能保证社区建设顺应浦东的发展形势,不断取得新的突破、新的发展。

五是必须高度重视作风建设和能力提升。社区建设是对民生问题动真情、下真功最为集中的体现,完善社区服务、促进社区建设的工作直接服务于浦东居民,特别是困难群体,必须要有良好的精神状态和务实的工作作风。只有心中装着群众,深入基层,为群众解难事、做好事、办实事,像同志那样,成为群众感情上的贴心人,推进社区建设才能真正为民解困、为民服务。同时,能力建设是基础,只有不断提高各部门、街镇工作队伍的依法行政能力、开拓创新能力、综合协调能力和做群众工作的能力,才能保证社区建设持续发展。

三、把握现状,明确任务,通过“四个提升”和“四个促进”,全面提高浦东新区社区建设的水平

把握现状,就是要把握浦东社区发展变化的情况和特点。改革开放特别是浦东开发开放以来,浦东的城市面貌发生了很大的变化,经济形态、社会形态日益多样化,城市基层治理的复杂性和难度与以往相比大大提高。因此,要做好完善社区服务、促进社区建设的工作,首先要关注并把握浦东的特点。

浦东的幅度广体量大,对政府管理与服务的靠前、下移,具有较强的迫切性。浦东现有12个街道,平均管辖面积6平方公里,面积最大的达到20多平方公里,超过浦西的中心区,人口规模15-20万。浦东的11个镇,也不同于上海一般的郊区镇,属于快速城市化地区。浦东开发以来,我们在郊区城市化过程中,探索建立了“镇管社区”的模式,目前镇均管辖面积近40平方公里,最大的达到139平方公里。在这种情况下,形成了以镇中心为主、若干个小集镇为辅的社区布局。按照浦东的体量,如果不下移管理重心,不靠前服务,没有完善的社区服务和社区建设,显然就不方便浦东居民的生活。

浦东社区的类型比较多,具有较强的选择性。浦东既有经济密度和人口密度很高的中心城区,也有正在城市化进程中的环外郊区;既有上世纪70、80年代形成以工薪阶层为主体的老社区,也有新近形成以白领为主体的新社区;既有郊区的“镇管社区”,也有外国人集中居住的国际社区。从空间分析,上海的社区被内、中、外环线,分为中心城区、副中心城区、近郊区、中郊区、远郊区,形成了“三层五区”的区域差别。可以说,浦东具有了各种类型,对于完善社区服务、促进社区建设,推进政府职能转变,是一个很好的综合性试验场,非常有利于比较研究。

浦东相当部分社区尚在成型,具有较强的可塑性。在快速城市化过程中,浦东城乡都出现了大量成片的居住区,与浦西那些经过几十年、上百年发展历程的老城区相比,这些新社区都是些尚未定型的社区,可塑性比较强,我们可以在全新的基础上,在整体规划、建设和日常管理过程中,融入社会管理的理念,实现起点更高、后来居上。

按照中央、市委市政府的一系列要求,结合浦东的特点,我认为完善社区服务、促进社区建设的关键,是要形成政社之间的良性互动机制。下一步工作的思路或者说任务,可以归纳为“四个提升”和“四个促进”。

四个提升,首先是要以人为本,把改革的立意提升到更高程度。任何改革和创新最终目的都是为了人的全面发展,满足人的物质文化需要。正是基于这点,制度的创新和运行都应围绕人来展开和设计。人不仅是“经济人”,也是“政治人”。既有经济利益的诉求,也有维护和实现政治权利的需要。随着物质水平的提高,信息交互的发展,我们可以发现,个体追求自由选择、自主决策的趋势越来越明显。这就相应要求,在完善社区服务、促进社区建设,转变政府职能、创新政府管理的探索中,各项工作的立意关键是落实到人。

第二,要塑造核心价值,提升社区成员对浦东社区的认同度。一个没有核心价值的社会,一定是一个制度失序、行为失范的社会。即使像美国等西方国家,已经创造出有史以来最让人叹为观止的财富,但伴随而来的社会诟病,却无时不在吞噬国家的秩序。社会良知,是一个社会有序前进的最好伙伴。我们传统社会的共同价值,核心部分就是国家至上,社会为先。强调尊重个人,但集体先于个人,这和中华文明的渊源历史是分不开的。因此,在社区建设中,要充分重视提升市民的综合素质,大力提倡和弘扬社会主义道德,在全社会提倡共同的价值观。要着力于塑造共同的社区意识,完善共同的社区载体,融通共同的社区资源,满足共同的社区需求,实现共同的社区利益。

第三,要扩大社会参与,提升社会治理的成熟度。衡量一个社会的成熟度,一个很重要的标准是社会自我实现能力。目前,我们的社会还很不成熟,市民社会还没有发育起来。市场需要培育,社会自治也需要大力培育、抓紧培育。市场经济对应的是公民社会,公民社会强调的是公民懂得善用权利,表达意见并影响公共政策的制定。政府不能包揽社会事务,政府与社会应是互补互动、相得益彰的关系。以落实科学发展观、构建和谐社会的重大战略思想推进政府管理创新,就必须强化“在共建中共享、在共享中共建”的理念,就必须加快支持社会的发育,形成推进社会自治与转变政府职能的良好互动格局。

第四,要让实践检验,由群众评判,提升衡量工作绩效的客观度。完善社区服务、促进社区建设,转变政府职能、创新政府管理,特别要强调求真务实,让实践检验,由群众评判。改革不能先入为主、预设结论,不能从概念出发,更不能搞“一刀切”。要立足工作实际,对那些实践证明可行的设想,及时总结提炼并积极加以推广;反之,就要及时调整。改革的效果要由群众评判,真正做到惠及群众,以群众认可不认可、满意不满意、高兴不高兴作为最终衡量标准。

“四个促进”,首先要促进合力机制的建立。完善社区服务、促进社区建设涉及到方方面面,靠哪一家单打独斗都不行,必须捏成一个拳头,形成齐抓共建的工作机制。在区委、区政府的领导下,建立联席会议制度,充分发挥好联席会议的组织协调作用。各有关部门、功能区管委会要切实增强大局意识、责任意识,在抓好本部门社区建设相关工作的同时,要相互支持,通力协作,形成合力。各街镇要切实起到推动社区建设的主体作用,有计划、有步骤地组织推动社区建设深入开展。其他部门以及工、青、妇等群众组织,也都要结合工作实际,发挥自身优势,找准自身位置,为社区建设献计出力。这里我要强调一下街道办事处发挥综合协调职能的问题。现在,街道办事处都不再直接从事招商引资活动,工作重心要全面转向社会管理和公共服务。从基层调研和刚才的交流发言看,大家对街道职能转变的认识都很到位,工作进展也很快,但必须进一步强化街道办事处综合协调职能。从我们的行政体制来看,街道办事处是区政府的派出机构,是依据法律、法规的规定,代表区政府在本辖区内行使相应的管理职能,既要负责辖区内社会综合管理事务,还要监督专业管理、组织公共服务、指导自治组织,是社会管理的一个重要平台,是社区建设的主要推动力量,地位非常重要。简单地说,街道办事处就是代表区政府的,各职能部门及其派出机构都必须积极配合街道办事处开展工作,支持、服从街道的统筹、协调,认真对待街道办事处的工作监督。今后,要进一步树立街道办事处行使社会管理综合协调职能的权威,对专业部门派出机构的工作,要进行双向考核,考核的权重要逐步向街道倾斜、向社区倾斜、向居民倾斜,最终过渡到由社区居民直接作出评判。

第二,要促进从重行政效率向重行政效能的转变。行政效能是行政效率、行政质量及相关制度的总和。只有被社会和公众认可的行政效率,才能上升为行政效能。以往,我们强调的是行政效率,更多关注公共管理的办事成本、办事速度,也就是关注管理的经济性;行政效能则必须有行政相对人的评价,必须有老百姓的认可,更多关注行政管理的公共性、市民参与性。我们不能为提高效率而提高效率,而要以“群众至上”的观念,提升行政效能。

第三,要促进社会管理制度体系的建设。社区管理制度创新的重点是与地区性、社会性、群众性、公益性工作相关的制度安排。如社区重大事务的听证会和协调会、评议会制度,又如社区代表大会制度等。要改变以往主要靠人的联系沟通和相互之间的默契,以制度的形式对参与社区建设和党建工作的各类经济、社会组织的权利义务作出明确安排,尽可能减少各类主体之间的矛盾与冲突,尽量发挥各类主体参与社区建设的积极性。

第四,要促进社会管方式的创新。街镇要通过生态化、智能化、人性化、个性化、社会化的管理方式,实现对社区的有效管理。生态化,即对社区的管理始终不仅依靠护洁保绿公司做好社区园林绿地的养护工作,而且要使社区居民都能在绿化环境中感悟与享受。智能化,即充分发挥社区智能化系统的功能,住户不仅在家里可以通过现代化的监控防盗(红外报警装置、楼道对讲等)装置,保护自己的隐私和安全,而且可以享受“数字化”带来的种种便捷。人性化,中国是非常注重人性化的国家,比如老式的住宅邻里和睦,便于交流,注重情感,传统文化特色浓,但最大缺憾是没有隐私。在社区管理中,既要形成既尊重个人隐私,又能融入中国的人性化、人情味。个性化。主要是针对社区不同住户的特点提供个性化的服务方式。比如,为社区住户开办中外文课、就近旅游、跆拳道班等。社会化,社区是一个开放的小社会,因此社区的社会化管理必须是开放的、发展的。同时,要不断从社会上吸引和招聘优秀管理人才,保证社区有优秀的人才来做好现代社区管理工作。

四、相信社会自治的力量,完善社区自治的机制,为社区建设和发展创造奠定更坚实的基础

记得在去年的社会建设推进会上,我讲了什么是和谐社会,什么是社区,那是我多年来在学习和实践中逐渐形成的一些认识,有些东西还停留在理念阶段。7月10日前后,家毫同志率领浦东党政代表团到成都、重庆、武汉三地进行学习考察,其中在武汉的一个重要考察内容就是看社区。武汉有个百步亭社区,看了之后,颇有感触,我对社区的一些基本认识和基本理念,在这里都得到了印证,社区自治蕴含着巨大的能量,社会自治有很多文章可做。看完之后,我写了一句话:这才是真正意义上的社区!这里,我结合对武汉百步亭社区的考察体会,讲几层意思。

第一,推进社区建设,要坚持居民自治的原则。武汉百步亭社区始建于1995年,是武汉市最大的普通居民社区,规划30万人,现已入住9万多人。经过多年的建设,百步亭社区已经成为一个设施完善、环境优美、管理规范、服务周到、文化氛围浓厚、人际关系和谐、道德风尚良好的现代文明社区,荣获首届“中国人居环境范例奖”(是全国唯一获此殊荣的社区),并作为全国文明社区示范点,被中宣部、中央文明办、建设部和文化部四部委联合发文向全国推广经验。

百步亭社区建设的成功经验,我认为最基本的一条就是它的社区管理模式和社区运作机制的创新,它率先在全国提出了“建设、管理、服务”三位一体的社区管理模式,探索出了“党的领导、政府服务、居民自治、市场运作”的社区运作机制。在百步亭社区,最高管理机构是社区管理委员会,它是由社区居民自治组织、业主委员会代表、社区房地产开发建设者、物业管理委员会和进驻社区的政府部门代表等组成。“建设、管理、服务"三位一体的社区管理体制有三个方面的优势,一是理顺了开发商与房屋消费者的关系,开发商能够更好地接受消费者的评价与监督,不断提高工程的质量。二是理顺了物业管理者与业主之间的关系,使物业管理与服务更能切合业主的需求。三是理顺了管理者与被管理者的关系,真正实现了管理者与被管理者的有机结合和统一,方便管理者与群众的沟通,也便于群众对管理者的理解、信任和监督。

百步亭社区运作机制最为关键的一点,就是坚持居民自治——在共建中共享,在共享中共建,这是加强社会管理的重要举措,是推进和谐社区建设的关键,是我们工作的着力点。从国际上来看,民主、自治是社区的一个基本标准,一个基本属性。离开居民自治,就谈不上社区。从我国现在的情况看,居民自治意识、自治机制都还比较欠缺,从而加大了社区管理的难度。因此,在社区建设中,我们必须坚持居民自治这个原则,千方百计地引导群众培育自治意识,建立自治制度,努力实现社区自治。

第二,实现居民自治,必须健全社区自治组织。百步亭社区以楼栋为单位,建立了全覆盖的居民自治网络,为社区居民广泛参与社区事务管理提供一个宽广厚实的平台。百步亭社区现有3个居委会,其组成人员全部由社区居民自愿报名参与竞选,通过直接选举产生,按照“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的原则,组织居民参与社区各项建设和管理,行使议事和决策的职责。为了充分发动群众广泛参与社区事务管理,百步亭率先在全国创设楼栋长制度,即以楼栋为单位,每个楼栋设一位楼栋长,几个楼栋又按照片区设一名主管楼栋长。同时,为了培养青少年对社区公共事务的关心和参与热情,使他们从小就热衷于公益事业,百步亭还在每个楼栋设立以中小学生为主体的小小楼栋长。设立小小楼栋长,在于唤醒青少年的一个意识:关心自己的居住环境,做好自我管理。目前,百步亭共有461名楼栋长、233名小小楼栋长,形成社区居委会-主管楼栋长-楼栋长-小小楼栋长组成的居民自治组织网络。而支撑这个网络的基础则是一支9000多人组成的庞大的志愿者队伍。志愿服务既是一种社区公共服务的重要资源,又是培育社区志愿文化、形成社区信念共同体的社区文明的基石。志愿者队伍超过入住人口的十分之一,这是一个很了不起的数据。一个社区能有十分之一的人参与社区服务、社区管理,“人人为我,我为人人”的风尚就有了发育的土壤,更多的居民就会源源不断地参加到自愿者队伍中来,社区管理的力量就非常强大了。现在,浦东的社区能否建立起这样一支队伍?大家要想想办法。比如,探索制定社区志愿者在升学、择业、晋升等方面的激励措施,在大学生、公务员中探索建立经常性、规范化的志愿服务队伍等等,目的就是鼓励、引导社区群众开展志愿活动。这方面,党员、公务员一定要带头。

第三,要建立规范的议事与决策程序,保证社区管理更加民主和科学。百步亭社区不仅有一个严密的居民自治组织网络,最大限度地吸纳居民的广泛参与,同时还形成了一整套议事决策的规则和程序,使社区能够更好地集中民意,开发民智、顺应民情,凝聚民心。考察时,我对他们的居民议决社区事务的流程图(居民自治六步骤)产生了浓厚的兴趣。按照这个流程图的示意,在百步亭,如果任何一位居民有什么意见或看法,都可以向楼栋长、居委会成员,甚至直接向管委会成员提出。这些意见提出后,经过简单地分门别类,然后召集与这些意见或建议有利害关系的相关人员举行居民恳谈会。如果这些意见只涉及参加恳谈会的小部分群众且不带有普遍性,一般可以通过恳谈会的形式得到解决;如果涉及较为普遍的问题,或者是较为重要的问题,大多数人认为应该制定一项规定来规范大家行为的,则通过恳谈会形成决议,委托居委会下设的参事会起草区规草案,并在社区张榜公布,广泛征求对草案的意见,然后请社区的一些专家修改定稿,最后提交居民代表大会表决通过,公布实施。由于社区的一些管理规范都是经过社区居民反复磋商决定的,社区居民就有了遵守区规民约的自觉性,同时,还大大提高了居民的参与意识,增强了他们对社区的认同感、归属感和责任感。下面这个养狗例子就很能说明这个问题。2002年,百步亭的"养狗"问题较为突出,社区的一位小学生提出了“人文明狗不文明怎么办?”的诘问后,社区按照居民自治六步骤,最后通过了一个《百步亭社区宠物管理规定》,实施三年多来,人人自觉遵守,各方面都很满意。我认为,居民自治六步骤,真正做到民主充分、集中果断,值得我们学习。近一段时间来,浦东一些小区出现了群租现象,业主、承租人、周边邻居、物业都有怨言,引起了很多纠纷,处理起来很棘手,有些纠纷最后还诉诸法律。比如,上个月浦东法院对绿城一群租案作出了判决。当然,寻求司法救济并没错,问题是这样的群租行为很多,而且判决后还有执行的问题,社会成本很高。如果我们能够建立一套象百步亭那样的社区议事制度,象小区能否安装防盗窗、能否封阳台等问题就会在社区内部得到解决。以前,我们对马路小摊是一概取缔,结果花了很大的力气,却没有实际的效果,问题是百姓有这个需求,小摊存在有它的合理性。今年,市里在一些地区搞试点,允许马路边设摊,浦东也是试点地区。这样做,满足了部分百姓休闲、购物的需求,但又招致一些人的反对,比如住在周边的人嫌吵闹,小摊周边的商店又觉得抢了他们的生意,等等,反对的声音也不小。小摊开禁是一个趋势,关键是要讲民主,哪里可以设,哪里不能设,什么时间可以设,什么时间不能设,不是哪一个部门说了算,应该有一套民主的议决制度,任何利益关联方,比如摊主、周边住户、附近商店、城管、公安、工商等,都可以充分发表意见,最终达成的协议,任何一方都必须遵守。

第四,要积极探索社区公共服务的市场化机制。从国际公共服务的发展来看,政府公共服务领域越来越多地引入了市场机制,政府不再直接提供部分服务项目,而是通过市场竞争选择公共服务的提供者。这不仅大大减轻了政府的财政负担,而且也提高了公共服务的效率。比如在美国,政府通过合同外包(将政府承担的公共服务项目通过招标对外承包给私人部门、非营利组织)、特许经营(为保证公众能够得到某种公共产品或服务,政府通过制定服务标准、资格审查,准许一家或多家私人部门为供应商,由用户购买其产品或服务)、向使用者收费(政府向获得某种公共服务的公众收取一定费用)、发放凭单(政府部门向有资格消费某种服务的公众发放优惠卷,公众持凭单在政府指定的公共服务组织中消费,然后由政府用现金进行兑换)等四种方式,来实现公共服务的市场化。当然,政府必须依法加强对公共服务的管制、监管和绩效评估。美国的公共服务能够按照市场化方式运作的一个重要基础,在于拥有一个健全的法律体系,各项公共服务内容大都以法律的形式明确下来,各公共服务主体依法行使自己的权利,依法履行义务,政府部门依法加强管理和监管。

从国内实践来看,一些地区也在积极探索公共服务的市场化机制。比如,百步亭社区在社区公共服务的市场化、社会化方面,他们将政府拥有产权的公共服务设施委托给非政府、非赢利组织经营,这样既减少政府财政经营投入,又通过市场机制的发挥,提高了服务的效能。他们借鉴国外先进的管理理念与经验,尝试性地开创了社区经济组织——物业管理公司的经营项目收入资金返还社会事业的机制,成为社区发展和活动经费的补充来源。

百步亭社区公共服务体系营运模式,说明以规范的非营利机构管理社区公共服务设施,有利于优化社区资源配置,有利于拓展公共空间,有利于提高社会效益和管理效率。这次市政府社区建设推进会的主题,就是进一步完善社区服务。我认为,社区服务的主体应该是多元的,包括政府主体、市场主体和社会主体。浦东要积极发挥行政、市场、社会等多种机制和力量的作用,努力探索政府主导、市场运作、多元投资的社区服务发展机制。对于涉及居民基础性、保障性的基本服务项目,政府财力要确保投入,但运作方式可以灵活多样,可以引入市场机制来提高配置效能;对于其它服务项目,要采取各种措施,引导市场和社会积极参与。

第五,要督促开发商履行社会责任,发挥在社区建设中的作用。开发商要履行社会责任,要在社区建设中发挥应有作用。这次考察百步亭社区,看到了企业履行社会责任带来的多赢局面,再次感受到企业履行社会责任的重要意义,可以说,没有百步亭集团,就没有百步亭社区;但没有百步亭社区的发展,也就没有百步亭集团今天的强盛。从百步亭集团的发展来看,十多年来,他们一直坚持“理性利润、回报社会、多赢效应”的经营理念,先后投资4亿多元、捐款1800万元用于公益事业。积极履行社会责任,也给百步亭集团带来了丰厚的回报。随着百步亭社区的发展,百步亭集团的信誉和知名度也不断提升,尽管开发商多年来几乎没有投入广告费,但百步亭的房产销售一直非常旺盛,公司目前已发展成为湖北省最大的房地产企业,名列全国民营企业五百强。

从浦东这几年房产开发来看,一些开发商在这方面做得并不好,在住宅质量、配套设施建设、房屋销售、房屋维修、前期物业管理等方面还有很多问题,媒体的曝光还是比较多。近几年,居民反映一些新建住宅小区的生活配套设施不完善,百姓日常生活很不方便。为了解决这个问题,我们专门成立了商业发展公司,每年拿出一大笔资金,专门用于推进社区生活必备业态建设,新建、改建了一大批菜场、生鲜店等,百姓的买菜难等问题得到基本缓解。小区生活配套设施不完善,既有规划方面的因素,也有开发商方面的因素。如果我们的规划能够坚持以人为本,把百姓日常生活所需要的一些最基本的服务设施规划到位,如果开发商能够严格执行规划,更加主动地为业主为居民提供良好的服务设施,政府就用不着事后去弥补这些缺陷了。所以,促进开发商认真履行社会责任,也是加强社区建设、深化社区自治的题中应有之义。

同志们!完善社区服务、促进社区建设、深化社区自治,是一项综合性、长期性的重要任务。我们一定要按照中央、国务院和市委市政府的要求,进一步理清思路、明确任务,精心组织、着力推进,努力做好浦东社区建设的各项工作,为广大浦东市民营造一片温馨、祥和的乐土,为进一步转变政府职能、创新政府管理打下扎实基础,为浦东在更高起点上实现又好又快的发展,做出新的更大贡献。

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